(sur les consultations concernant la nomination des sénateurs)

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Le Projet de loi C-20 constitue une tentative d’établir une pratique dans la nomination des sénateurs.

Ou bien cette pratique est constitutionnelle, ou bien elle ne l’est pas. Ou bien elle met en oeuvre la lettre de la loi et le dessein de la Constitution, ou bien elle les contredit.

Si ce Projet de loi est conforme à la Constitution, il serait juste de prétendre qu’il établit une convention constitutionnelle dans la nomination des sénateurs. S’il va à son encontre, il faudrait alors le qualifier d’amendement constitutionnel nécessitant une approbation conformément aux dispositions de notre loi constitutionnelle.

Devrions-nous nous préoccuper de la validité constitutionnelle du Projet de loi C-20? Sans l’ombre d’un doute! Le Projet de loi C-20 vise à réformer le caractère représentatif et démocratique du Sénat. Son objectif est de modifier la structure politique, l’équilibre constitutionnel des pouvoirs et le processus démocratique, c’est-à-dire le cadre constitutionnel qui permet au citoyen d’exercer une influence sur son gouvernement. En proposant de réformer le Sénat, le Gouvernement nous offre l’occasion de renouveler le fédéralisme canadien. Nous voulons que cela soit fait dans le respect de la loi qui gouverne notre fédération.

Le Gouvernement responsable du Canada

L’article 18 de la constitution du Canada précise que la source des pouvoirs et des privilèges du Sénat et de la Chambre des communes est la Chambre des communes britannique. Le 22 mai 1868, le Parlement adoptait une loi, toujours en vigueur, confirmant que les deux Chambres sont dotées des mêmes pouvoirs et privilèges que détenait la Chambre des communes britannique en 1867. Cela confirme que, contrairement à la structure politique du modèle parlementaire britannique qui sous-tend l’union législative (le gouvernement unitaire) du Royaume-Uni, les deux Chambres du parlement fédéral canadien ont été constituées pour représenter les voeux et les intérêts du citoyen.

L’article 22 stipule que les sénateurs représentent les provinces au Parlement. L’article 23 dicte, entre autres, que le sénateur doit résider dans la province pour laquelle il est nommé. L’article 32 stipule que le Gouverneur général doit nommer des personnes capables et ayant les qualifications requises pour combler les sièges vacants au Sénat.

La 14e des Résolutions de Québec (1864) qui servent de fondement à l’Acte constitutionnel (1867) précise que la Couronne nommera les membres de la Chambre haute « afin que tous les partis politiques soient, autant que possible, équitablement représentés. »

Bien qu’il n’est pas clair si le but de cette résolution était de déterminer le principe représentatif du Sénat, si cette résolution devait seulement assurer le caractère représentatif du premier Sénat, ou si elle devait assurer le caractère représentatif du Sénat jusqu’à ce que chacune des provinces ait choisi de quelle manière elle souhaitait y être représentée, il ne fait aucun doute que les Pères de la Confédération voulaient que le Sénat soient constitué par les partis politiques provinciaux.

Il faut admettre que si les partis politiques provinciaux étaient proportionnellement représentés au Sénat, les intérêts provinciaux des habitants des provinces, leur capacité politique provinciale, ou dites plus simplement, les provinces, seraient parfaitement représentés au parlement.

Étant donné que le Canada est une fédération de provinces, la volonté politique du citoyen à constituer son gouvernement comme il le veut est divisée. En général, selon les articles 91 et 92 de la constitution du Canada, si cette volonté politique a rapport à une matière de nature purement locale, la législature provinciale est investie de la juridiction exclusive de gouverner la matière, autrement, la matière tombe sous la juridiction exclusive du fédéral.

Malgré que notre constitution établie une des deux chambres de notre parlement fédéral pour représenter et protéger nos intérêts locaux dans le gouvernement de notre fédération, on prétend que les sénateurs ne peuvent posséder la légitimité pour ce faire puisqu’ils sont nommés plutôt qu’élus!

Permettez-moi d’avancer que la nomination à vie des sénateurs était destinée à garantir l’indépendance du Sénat en éliminant la possibilité que le gouverneur général ne révoque une nomination qui lui déplairait.

Le caractère représentatif du Sénat était assuré par l’article 30 de notre Constitution, laquelle donne spécifiquement au sénateur le droit de démissionner. À l’époque, il était entendu que si un sénateur se rendait compte qu’il ne représentait plus la volonté de son commettant, l’honneur le contraindrait à lui présenter sa démission. De nos jours, le parti politique devrait faire signer une démission d’avance à son délégué au Sénat pour garantir qu’il maintienne sa confiance, et par le fait même, l’autorité d’agir en son nom et au nom de ses électeurs.

En outre, la nomination de sénateurs est essentielle pour assurer la présence de personnes au Sénat ayant des qualités différentes de celles à la Chambre des communes, entre autres, des gens qui ont fait preuve de leur discipline. Aussi, étant donné qu’un sénateur doit avoir un actif net de quelque $2M en termes d’aujourd’hui, il est fort probable qu’il saurait également reconnaître d’où provient « l’argent du Gouvernement ».

Projet de loi C-20

Le Projet de loi C-20 impose au Directeur général des élections (DGE) la responsabilité d’organiser la consultation provinciale d’électeurs pour savoir qui, parmi une liste de candidats, ils préfèrent voir nommé sénateur. Elle suppose que le DGE entérine les candidats qui satisfont les conditions énumérées dans le Projet de loi. Elle suppose également que le premier ministre du Canada recommandera à la Gouverneure générale de nommer les candidats qui remportent la faveur populaire.

Le Projet de loi C-20 n’exige pas qu’un candidat réside dans la province consultée. Il ne stipule pas non plus que le candidat, s’il est nommé sénateur, a pour fonction de représenter la province pour laquelle il est nommé au Sénat.

Par contre, l’article 19(1) exige que la candidature d’une personne qui dit représenter un parti politique doive être approuvée par le Chef du parti en question. Rien n’exige que ce parti soit un parti politique provincial dont le rôle est de défendre les intérêts provinciaux des citoyens canadiens habitant la province consultée. Il n’autorise pas, non plus, les provinces à déterminer elles-mêmes la procédure de sélection de leurs représentants au Sénat, ni de circonscrire leur mandat afin qu’ils puissent agir légitimement au nom et pour le compte des provinces au Parlement canadien.

Conclusion

Ainsi, il semble que la validité constitutionnelle du Projet de loi C-20 dépende de la manière dont le directeur général des élections décide d’appliquer la loi, ce qui contrevient à la primauté du droit.

Selon A.V. Dicey, la primauté du droit « signifie la suprématie absolue ou la prédominance du droit régulier par opposition à l’influence d’un pouvoir arbitraire, ce qui exclut l’existence de partialité, de prérogative ou même d’un large pouvoir discrétionnaire de la part du Gouvernement. (…) Les Anglais sont gouvernés par la loi, et par la loi seulement. »

Traduction libre: A.V. Dicey, Introduction to the study of the Law of the Constitution, 10e édition, (London, Macmillan Press Ltd., 1959), p. 202

La Cour suprême du Canada précise que « les principes du constitutionnalisme et de la primauté du droit sont à la base de notre système de gouvernement.(…) À son niveau le plus élémentaire, le principe de la primauté du droit (…) fournit aux personnes un rempart contre l’arbitraire de l’État

 Renvoi relatif à la sécession du Québec, [1998]  R.C.S. 2 par. 70

Recommandations

Pour assurer la validité constitutionnelle du Projet de loi C-20, ce dernier doit être amendé :

– pour obliger le directeur général des élections à ne confirmer comme candidat que les personnes qui se qualifient au poste de sénateur conformément à l’article 23 de l’Acte constitutionnel (1867);

– pour remplacer la phrase « parti politique » par celle de « parti politique provincial »;

– pour permettre aux provinces de déterminer différemment de quelle manière elles souhaitent être représentées au Sénat.

Vincent Pouliot